КС отклонил жалобу на неопределенность пределов полномочий главы местной администрации

В комментарии «АГ» адвокат заявителя жалобы отметила, что местная администрация, осуществляющая права собственника муниципального жилищного фонда, может снять статус специализированного с жилого помещения, в котором проживает пенсионер, но в деле ее доверителя суды исходили из того, что в этом случае жилое помещение должно быть предоставлено по договору соцнайма очереднику, а не пенсионеру, который в нем проживает, что привело к уголовному осуждению. Эксперты «АГ» отметили, что КС правомерно отказал в рассмотрении жалобы в связи с невозможностью проверки правомерности конкретных правоприменительных решений, однако некоторые из них считают, что требуется четкое и конкретное урегулирование отдельных вопросов полномочий глав администраций в жилищной сфере на законодательном уровне. Конституционный Суд опубликовал Определение № 2565-О/2024 по жалобе на неопределенность пределов реализации полномочий главы местной администрации на издание правовых актов по вопросам формирования и распоряжения специализированным жилищным фондом. В 2022 г. Владимир Сытнюк был признан виновным в совершении преступлений, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 286 «Превышение должностных полномочий» УК РФ. Суды установили, что, являясь главой местной администрации, а с 2016 г. – руководителем местной администрации муниципального образования, он утвердил своим постановлением порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом, допустив исключение жилых помещений из специализированного жилищного фонда, их предоставление по договорам соцнайма и отчуждение. Как указали суды, Владимир Сытнюк принял незаконные решения об изменении статуса жилых помещений специализированного жилищного фонда на статус жилых помещений, предоставляемых по договору соцнайма, предоставил их гражданам вне очереди, а также передал ряд жилых помещений в собственность граждан в порядке приватизации. В результате этих действий был причинен имущественный ущерб муниципальному образованию, нарушены права и законные интересы его жителей, состоящих на учете для улучшения жилищных условий, подорван авторитет органов местного самоуправления. В жалобе в Конституционный Суд (есть у «АГ») Владимир Сытнюк оспаривал конституционность ряда положений ЖК РФ, регулирующих порядок обращения с жилыми помещениями, в том числе муниципального жилищного фонда, ч. 1 и 2 ст. 286 УК, а также положения Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, определяющих компетенцию муниципальных образований, статус и полномочия главы муниципального образования, местной администрации. По его мнению, они не соответствуют Конституции в той мере, в какой в силу своей неопределенности не позволяют выявить пределы реализации на законных основаниях полномочий главы местной администрации, а также избранного главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, на издание правовых актов по вопросам формирования и распоряжения специализированным жилищным фондом, в том числе об исключении из него жилых помещений; заключения договоров соцнайма данных жилых помещений; передачи данных жилых помещений гражданам, занимающим их по договорам соцнайма, в собственность в порядке приватизации, с учетом компетенции представительного органа муниципального образования по определению порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Как отмечалось в жалобе, органы публичной власти в лице органов местного самоуправления должны предпринимать максимальные усилия для решения проблем населения муниципального образования в данной сфере, что и было предпринято Владимиром Сытнюком как избранным главой муниципального образования, возглавлявшим местную администрацию, и как главой администрации в отношении исключения из специализированного жилищного фонда жилых помещений, занимаемых гражданами, заключения с ними договоров соцнайма, а затем договоров приватизации путем издания соответствующих постановлений во исполнение положений ЖК РФ, Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, устава муниципального образования. Заявитель также отметил, что правовых конфликтов между представительным органом и главой муниципального образования, главой администрации не было. Более того, совет депутатов все действия главы в течение длительного периода времени одобрял, утвердив изменения в реестры муниципального имущества как в связи со снятием с квартир статуса служебных, так и в связи с передачей их в собственность граждан в порядке приватизации. Применение в единстве оспариваемых норм законодательства судами привело к лишению его свободы на существенный срок. Отказывая в рассмотрении жалобы, КС пояснил, что оспариваемые положения ЖК РФ предусматривают институт соцнайма жилых помещений, который предполагает предоставление жилых помещений из муниципального жилищного фонда во владение и пользование малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в таких жилых помещениях по установленным данным Кодексом основаниям, по общему правилу, в порядке очередности исходя из времени их принятия на учет. Данные положения также предусматривают институт специализированного жилищного фонда, в рамках которого установлена процедура отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и исключения из него. Суд указал, что вопросы распоряжения муниципальным жилищным фондом как муниципальной собственностью также регулируются Законом об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, который, определяя, в том числе в оспариваемых заявителем ст. 15, 16, 36 и 37, компетенцию муниципальных образований, статус и полномочия главы муниципального образования, местной администрации и представительного органа муниципального образования, осуществляет разграничение их полномочий. Данный закон относит к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Как подчеркнул КС, данное регулирование отношений по поводу распоряжения муниципальным жилищным фондом не может рассматриваться как неопределенное в части пределов полномочий местной администрации, касающихся муниципального жилищного фонда, а установленные им требования об учете критерия нуждаемости в жилище и очередности обеспечения жильем являются обязательными для органов и должностных лиц местного самоуправления. Несоблюдение же установленных правил предоставления жилых помещений по договору соцнайма, отметил Суд, может повлечь для них наступление негативных последствий в виде юридической ответственности, в том числе в соответствии со ст. 286 УК. Указанной нормой установлена уголовная ответственность за совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, и за то же деяние, совершенное при наличии отягчающих обстоятельств. Таким образом, Конституционный Суд указал, что оспариваемые законоположения не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявителя в указанном им аспекте. А доводы, приведенные заявителем в жалобе, свидетельствуют о том, что он по существу предлагает КС оценить не содержание оспариваемых норм, а прямо либо косвенно ставит вопрос о проверке правомерности конкретных правоприменительных решений посредством установления и исследования обстоятельств его дела, а разрешение данного вопроса не относится к его компетенции. В комментарии «АГ» адвокат Калининградской коллегии адвокатов «Казакова, Ландау и партнеры» Галина Казакова, представлявшая интересы Владимира Сытнюка в судах общей юрисдикции и в КС, отметила, что проблема определения пределов полномочий должностного лица органа местного самоуправления актуальна даже в том случае, если глава местной администрации работает по трудовому договору, и уж тем более она сложна и актуальна, если местную администрацию возглавляет выборное должностное лицо – глава района. «На примере дела Владимира Сытнюка в сфере жилищных отношений возникла проблема, связанная с распоряжением муниципальными жилыми помещениями. В частности, ч. 2 ст. 92 ЖК РФ предусмотрено, что включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда производятся на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом. Таким органом применительно к муниципальному жилищному фонду является администрация муниципального образования, которую и возглавлял Владимир Сытнюк, включая и тот период, когда он являлся высшим должностным лицом – выборным главой района, имел собственные полномочия, в том числе на издание правовых актов», – отметила адвокат. Галина Казакова подчеркнула, что принятые ее доверителем решения об исключении жилых помещений из специализированного жилищного фонда и переводе их в жилищный фонд социального использования, а затем в частный жилищный фонд после приватизации гражданами были утверждены советом депутатов, прошли антикоррупционную экспертизу и прокурорский надзор, однако это никак не повлияло на его уголовное преследование. Она пояснила, что Владимир Сытнюк был осужден по девяти эпизодам, по четырем из которых (предоставление жилых помещений, в том числе после снятия статуса специализированного жилого помещения, вне очереди проживающим в них гражданам) впоследствии уголовное дело было прекращено в связи с отсутствием состава преступления. Оставшиеся эпизоды отличаются только одним признаком от указанных четырех: граждане воспользовались правом на приватизацию, в реализации которого им нельзя было отказать, рассказала Галина Казакова. «В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 103 ЖК не могут быть выселены из специализированных жилых помещений пенсионеры, состоящие на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий. Местная администрация, осуществляющая права собственника муниципального жилищного фонда, может снять статус специализированного с жилого помещения, в котором проживает пенсионер, но в деле Владимира Сытнюка суды исходили из того, что в этом случае жилое помещение должно быть предоставлено по договору соцнайма очереднику, а не пенсионеру, который в нем проживает, и если оно предоставлено этому пенсионеру, то этим нарушены права очередников. Но это нарушение не является преступлением до тех пор, пока пенсионер не воспользовался правом на приватизацию занимаемого им жилого помещения», – отметила адвокат. По словам Галины Казаковой, обращение в КС было вызвано неопределенностью в том, соответствуют ли положениям Конституции нормы примененных в деле федеральных законов в том смысле, который придается им судами на практике. «Жалоба была подана на нарушение конституционных прав и свобод законами, примененными в его конкретном деле, после того как были исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты, т.е. по п. 3 ст. 3 Закона о Конституционном Суде. Но КС в определении отметил, что решает исключительно вопросы права, а при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств, которые входят в компетенцию других судов», – заключила она. Адвокат АП Ростовской области Сергей Логинов полагает, что затронутая в определении проблема является актуальной, так как жилищные вопросы до настоящего времени социально значимы и всегда имеют большое практическое значение. Адвокат считает, что требуется четкое и конкретное урегулирование отдельных вопросов полномочий глав администраций в жилищной сфере на законодательном уровне. «Однако КС правильно отказал в принятии к рассмотрению жалобы заявителя, поскольку установление и исследование фактических обстоятельств конкретного дела, оценка доказательств, послуживших основанием для применения в нем тех или иных норм права, не входят в компетенцию Суда. В противном случае, если Конституционный Суд произведет переоценку доказательств, то выйдет за пределы своих полномочий, что является недопустимым», – уточнил адвокат. Адвокат АП г. Москвы Олег Пантюшов полагает: в данном случае заявитель жалобы не привел достаточных доводов о том, что указанные им нормы противоречат Конституции РФ и что именно вылилось в нарушение его конституционных прав и свобод при рассмотрении, в частности, уголовного дела. Он отметил, что невозможность пересмотра выводов, сделанных судом в приговоре по делу, является достаточно частым основанием для отказа в принятии жалобы к рассмотрению, так как КС РФ – это суд, который дает оценку нормативно-правовым актам на предмет их соответствия положениям Конституции РФ, но не является инстанцией, которая вправе пересматривать выводы судов, сделанных при рассмотрении по конкретным делам. Управляющий партнер АБ «Аргумент» Станислав Анохин считает, что в определении затронут очень важный и актуальный вопрос, а именно отсутствие в нормативных правовых актах детальной регламентации пределов реализации на законных основаниях полномочий главы местной администрации. Он подчеркнул, что определение наличия состава преступления, ответственность за которое установлена ст. 286 УК, в части наличия действий, явно выходящих за пределы полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, является исключительной прерогативой органов следствия и суда. Таким образом, исходя из разъяснений, приведенных в судебном акте, вопросы превышения должностных полномочий должны рассматриваться на основании существующих нормативно-правовых актов с учетом конкретных обстоятельств дела, пояснил эксперт.